Поуките от неотдавнашната икономическа и финансова криза и криза на държавния дълг доведоха до последователни реформи на правилата на ЕС, с които се въвеждат, наред с други неща, нови системи за наблюдение на бюджетните и икономическите политики и нов бюджетен график.
Новите правила (въведени чрез пакета от шест акта за икономическото управление, пакета от два акта и Договора за стабилност, координация и управление) са вписани в Европейския семестър - календарът на ЕС, който се използва при разработване на политиките. Тази интегрирана система гарантира, че през цялата година са налице по-ясни правила, по-добра координация на националните политики, редовно проследяване и по-бързи санкции за нарушаване на правилата. Това дава възможност на държавите членки да изпълнят своите бюджетни ангажименти и ангажиментите си за реформа, като същевременно Икономическият и паричен съюз става като цяло по-стабилен.
Следват основните характеристики на новата система.
КООРДИНАЦИЯ ПРЕЗ ЦЯЛАТА ГОДИНА: ЕВРОПЕЙСКИЯТ СЕМЕСТЪР
Преди кризата планирането на бюджетната и икономическата политика в ЕС се правеше чрез различни процеси. Нямаше широкообхватен преглед на усилията, полагани на национално равнище, нито възможност за държавите членки да обсъждат колективна стратегия за икономиката на ЕС.
Координация и насоки
Европейският семестър, въведен през 2010 г., гарантира, че държавите членки обсъждат своите бюджетни и икономически планове със своите партньори от ЕС в определени периоди през цялата година. По този начин те могат да дадат мнения за плановете на останалите страни и това дава възможност на Комисията да предостави политически насоки на държавите членки в разумен срок, преди вземането на решения да приключи на национално равнище. Комисията следи също дали държавите членки работят по целите, свързани с работни места, образование, иновации, климат и намаляване на бедността, посочени в дългосрочната стратегия на ЕС за растеж — „Европа 2020“.
Ясен график
Цикълът започва през ноември всяка година с Годишния обзор на растежа на Комисията (общи икономически приоритети за ЕС), който дава на държавите членки политически насоки за следващата година.
Специфичните за всяка държава препоръки, които се публикуват през пролетта, предоставят на държавите членки индивидуални съвети относно по-задълбочените структурни реформи, които често може да отнемат повече от една година.
Наблюдението на бюджетите в еврозоната става по-активно в края на годината, когато държавите членки предават проектобюджетите си, които Комисията оценява, а финансовите министри от еврозоната обсъждат. Комисията също така извършва преглед на фискалната политика в еврозоната като цяло.
Комисията наблюдава изпълнението на приоритетите и реформите няколко пъти годишно, като набляга върху еврозоната и държавите членки с фискални или финансови проблеми.
· Ноември: В годишния обзор на растежа (ГОР) се определят общите икономически приоритети за ЕС за следващата година. В доклада за механизма за предупреждение (ДМП) се разглеждат държавите членки с икономически дисбаланси. Комисията публикува своите становища относно проектите за бюджетни планове (за всички страни от еврозоната) и програмите за икономическо партньорство (за страните от еврозоната с твърде високи бюджетни дефицити). Бюджетните планове се разглеждат и от финансовите министри на страните от еврозоната.
· Декември: Държавите членки от еврозоната приемат окончателните годишни бюджети, като вземат предвид препоръките на Комисията и становищата на финансовите министри.
· Февруари/март: Европейският парламент и министрите на ЕС в съответните области (заетост, икономика и финанси, конкурентоспособност) обсъждат ГОР на заседание на Съвета. Комисията публикува своята зимна икономическа прогноза. Европейският съвет приема икономически приоритети за ЕС въз основа на ГОР. По това време Комисията публикува и задълбочен преглед на държавите членки с потенциални дисбаланси (установени в ДМП).
· Април: Държавите членки представят своите програми за стабилност и конвергенция (средносрочни бюджетни планове) и националните си програми за реформи, които следва да бъдат в съответствие с предишните препоръки на ЕС. Те трябва да са готови до 15 април за държавите от еврозоната и до края на април за ЕС. Евростат публикува проверените данни за дълга и дефицита от предходната година, което е важно, за да се провери дали държавите членки изпълняват своите бюджетни цели.
· Май: Комисията предлага специфични за всяка държава препоръки, индивидуални политически съвети към държавите членки, основани на приоритетите, определени в ГОР, и информацията от бюджетните планове, получени през април. През май Комисията също така публикува своята зимна икономическа прогноза.
· Юни/юли: Европейският съвет приема специфичните за всяка държава препоръки, а министрите на ЕС, заседаващи в рамките на Съвета, ги обсъждат. Финансовите министри на ЕС ги приемат през юли.
· Октомври: Държавите членки от еврозоната предават на Комисията проекти на бюджетните си планове за следващата година (до 15 октомври). Ако даден проектобюджет не е в съответствие със средносрочните цели на държавата членка, Комисията може да поиска той да бъде преработен.
ПО-ОТГОВОРНО БЮДЖЕТИРАНЕ
Пактът за стабилност и растеж е създаден едновременно с единната валута, за да гарантира устойчиви публични финанси. Въпреки това начинът, по който е прилаган преди кризата, не е предотвратил появата на сериозни фискални дисбаланси в някои държави членки.
Той е реформиран чрез пакета от шест акта (влязъл в сила през декември 2011 г.) и пакета от два акта (влязъл в сила през май 2013 г.). Неговите правила се укрепват с Договора за стабилност, координация и управление (влязъл в сила през януари 2013 г. в 25-те държави, които са го подписали).
По-добри правила
· Номиналният дефицит и ограниченията на дълга: Ограничения от 3 % от БВП за дефицита и 60 % от БВП за дълга са определени в Пакта за стабилност и растеж и са залегнали в Договора. Те остават в сила.
· По-силен акцент върху дълга: С новите правила 60-те % от БВП, което е ограничението за дълга, стават оперативни. Това означава, че на държавите членки може да бъде наложена процедура при прекомерен дефицит, ако имат дълг, по-висок от 60 % от БВП, който не се понижава достатъчно (когато процентът, надвишаващ 60%, не се понижава поне с 5% годишно за среден период от три години).
· Нов показател за разходите: Съгласно новите правила публичните разходи не трябва да се увеличават по-бързо от средносрочния потенциален растеж на БВП, освен ако това не е съчетано с адекватни приходи.
· Значението на базовото състояние на бюджета: Пактът за стабилност и растеж е насочен повече към подобряване на публичните финанси в структурно отношение (като се взема предвид въздействието на икономическия спад или еднократните мерки по отношение на дефицита). Държавите членки определят своите средносрочни бюджетни цели, актуализирани най-малко на всеки три години, с цел подобряване на своя структурен баланс с най-малко 0,5 % от БВП годишно. Това осигурява предпазен марж срещу превишаването на референтната стойност от 3 % за дефицита, като държавите членки, особено онези от тях с дълг над 60 % от БВП, се насърчават да извършват повече промени в добри икономически времена и по-малко в неблагоприятни моменти.
· Фискален пакт за 25 държави членки: Съгласно Договора за стабилност, координация и управление от януари 2014 г. в националното законодателство трябва да бъдат заложени средносрочни бюджетни цели и да се въведе ограничение от 0,5 % от БВП за структурния дефицит (стигащо до 1 %, ако съотношението между дълга и БВП е доста под 60 %). Това се нарича фискален пакт. В договора също така се посочва, че следва да бъдат задействани автоматични механизми за корекция, ако ограничението на структурния дефицит (или пътят към неговото изменение) бъде нарушено, което ще изисква от държавите членки да определят в националното си законодателство как и кога нарушението ще бъде възстановено в бъдещите бюджети.
· Гъвкавост по време на криза: Чрез съсредоточаване върху базовото състояние на бюджета в средносрочен план Пактът за стабилност и растеж може да бъде гъвкав по време на криза. Ако растежът се влоши неочаквано, държавите членки с бюджетни дефицити над 3 % от БВП може да получат допълнително време за тяхното коригиране, при условие че са извършили необходимите структурни усилия. Това беше направено през 2012 г. за Испания, Португалия и Гърция, а през 2013 г. за Франция, Нидерландия, Полша и Словения.
По-добро прилагане на правилата
· По-добра превенция: Държавите членки са оценявани по способността си да изпълнят средносрочните си цели. Напредъкът се анализира всеки април, когато държавите членки представят своите програми за стабилност/конвергенция (тригодишни бюджетни планове, първото се отнася за страните от еврозоната, а второто - за ЕС). Те се публикуват и разглеждат от Комисията и Съвета в срок от най-много три месеца. Съветът може да приеме становище или да прикани държавите членки да направят корекции в плановете.
· Ранно предупреждение: Ако е налице „значително отклонение“ от средносрочните цели или от пътя към тяхното постигане, Комисията отправя предупреждение до държавата членка, което се приема от Съвета и може да бъде оповестено публично. Положението след това се следи през цялата година и ако то не е коригирано, Комисията може да предложи лихвоносен депозит в размер на 0,2 % от БВП (само за еврозоната), който трябва да бъде одобрен от Съвета. Той може да бъде върнат на държавата членка, ако тя поправи това отклонение.
· Процедура при прекомерен дефицит (ППД): Ако държавите членки нарушат критериите за дефицита или дълга, те се поставят в процедура при прекомерен дефицит, при която са обект на допълнително наблюдение (обикновено на всеки три или шест месеца) и имат краен срок за коригиране на дефицита. Комисията проверява съответствието през годината, въз основа на редовни икономически прогнози и данни на Евростат за дълга и дефицита.
· По-бързи санкции: За държавите членки от еврозоната, които са в процедура при прекомерен дефицит, финансовите санкции започват по-рано и могат да бъдат постепенно увеличавани. Ако дефицитът не бъде намален, това може да доведе до глоби в размер на 0,2 % от БВП. Глобите може да се увеличат до максимум 0,5 %, ако бъде открита статистическа измама и санкциите могат да включват спиране на финансирането по политиката на сближаване (дори за страните, които са извън еврозоната). Едновременно с това на 25 държави членки, които са подписали Договора за стабилност, координация и управление, може да бъде наложена глоба в размер на 0,1 % от БВП за липса на интегриране на фискалния пакт в националното им законодателство.
· Нова система за гласуване: Повечето решения за налагане на санкции съгласно процедурата при прекомерен дефицит се вземат чрез гласуване с обратно мнозинство, което означава, че глобите се считат за приети от Съвета, освен ако квалифицирано мнозинство от държави членки не гласува против тях. Това не беше възможно преди пакетът от шест акта да влезе в сила. Освен това 25-те държави членки, подписали Договора за стабилност, координация и управление, се споразумяха да прилагат механизма на обратно мнозинство дори по-рано в процеса, например, когато решават дали да поставят дадена държава членка в процедура при прекомерен дефицит.
Засилен надзор в еврозоната
Кризата показа, че трудностите в една от държавите – членки на еврозоната, могат да се прехвърлят и в нейните съседки. Затова се осигурява допълнителен надзор с цел да се ограничат проблемите преди те да станат системни.
С пакета от два акта, влязъл в сила на 30 май 2013 г, се въведе нов цикъл на наблюдение за еврозоната, при който държавите членки предават проекти на бюджетните си планове всеки октомври (с изключение на тези от тях, които прилагат програми за икономически реформи). След това Комисията дава становище по тях.
Това също така позволява по-задълбочен мониторинг на страните от еврозоната, които имат прекомерен дефицит, и по-тясно наблюдение на тези, които са изправени пред по-сериозни затруднения.
· Държавите членки в процедура при прекомерен дефицит следва да представят редовни доклади за напредъка, в които да посочват как коригират своите дефицити. Комисията сега може да изиска допълнителна информация или да предложи по-нататъшни действия на държавите, рискуващи да не спазят сроковете във връзка с дефицита. Държавите членки от еврозоната, които имат прекомерен дефицит, трябва да представят и програми за икономическо партньорство, които съдържат планове за подробни фискално-структурни реформи (например на пенсионните системи, данъчното облагане или общественото здравеопазване), което ще коригира техните дефицити по траен начин.
· Държавите членки, които изпитват финансови затруднения, и онези от тях, които имат програми за превантивна помощ от Европейския механизъм за стабилност, са поставени под „засилен надзор“, което означава, че са обект на редовни мисии за проверка от Комисията и трябва да предоставят допълнителна информация относно финансовите си сектори.
· Програми за финансова помощ: Държавите членки, чиито трудности може да имат „значителни неблагоприятни последици“ върху останалата част от еврозоната, може да бъдат приканени да изготвят пълни програми за макроикономически промени. Това решение се взема от Съвета с квалифицирано мнозинство по предложение на Комисията. Тези програми са предмет на тримесечни мисии за проверка и строги условия в замяна на получаване на финансова помощ.
· Надзор след приключване на програмата: Държавите членки ще бъдат под надзор след приключване на програмата, докато 75 % от финансовата помощ все още предстои да бъде върната.
МОНИТОРИНГ, ОБХВАЩАЩ И МАКРОИКОНОМИЧЕСКИТЕ ДИСБАЛАНСИ
Въз основа на опита от кризата с Пакета от шест акта се въведе система за мониторинг на икономическите политики, допълваща нормалния надзор в рамките на европейския семестър. Тя се нарича Процедура при макроикономически дисбаланси и съдържа няколко последователни стъпки:
· По-добра превенция: Всички държави членки продължават да представят национални програми за реформи – сега това се извършва всяка година през април. Те се публикуват от Комисията и се разглеждат, за да се гарантира, че всички планирани реформи са в съответствие с приоритетите на програмата на ЕС за растеж и заетост, включително стратегията „Европа 2020“ за дългосрочен растеж.
· Ранно предупреждение: Държавите членки се проверяват за потенциални дисбаланси по 11 показатели, както и по допълнителни показатели и друга информация, за да може навреме да се измерят икономическите тенденции. През ноември Комисията публикува резултатите в Доклад за механизма за предупреждение (вж. MEMO/12/912). В доклада се посочват държавите членки, за които е необходим допълнителен анализ (задълбочен преглед), но не се правят заключения.
· Задълбочен преглед: Комисията извършва задълбочен преглед на тези държави членки, които са определени в доклада за механизма за предупреждение като потенциално застрашени от дисбаланси. Задълбоченият преглед се публикува през пролетта и потвърждава или отрича наличието на дисбаланси, както и дали те са прекомерни. Държавите членки се приканват да вземат предвид констатациите на задълбочения преглед в плановете си за реформа за следващата година. Необходимите последващи действия се включват в съветите, които Комисията дава на всяка държава членка в своите специфични за всяка държава препоръки в края на май.
· Процедура при прекомерни дисбаланси: Ако Комисията заключи, че в дадена държава членка съществуват прекомерни дисбаланси, тя може да препоръча на Съвета държавата членка да състави план за коригиращи действия, включително крайни срокове за новите мерки. Тази препоръка се приема от Съвета. Комисията и Съветът наблюдават държавата членка през годината, за да проверят дали политиките в плана за корективни действия, са в процес на изпълнение.
· Глоби за държавите членки от еврозоната: Глобите се прилагат само като крайна мярка и се събират, ако държавата продължава да не предприема действия (а не поради самите дисбаланси). Например, ако Комисията установи неколкократно, че планът за корективни действия на дадена държава членка от еврозоната е незадоволителен, тя може да предложи на Съвета да наложи глоба в размер на 0,1 % от БВП годишно. Санкциите може да бъдат наложени и повишени, ако държавите членки не предприемат действия въз основа на плана (започвайки от лихвоносен депозит от 0,1 % от БВП, който може да бъде трансформиран в глоба, ако нарушението продължи). Санкциите се одобряват освен ако квалифицирано мнозинство от държави членки не ги отмени.
План за бъдещето
Реформите, предприети през последните три години са безпрецедентни, но кризата показа колко взаимозависимостта на нашите икономики се е увеличила след създаването на Икономическия и паричен съюз. Изключително необходимо е страните от еврозоната да работят в по-тясно сътрудничество, за да вземат политически решения, които отчитат различните интереси на останалите държави членки от еврозоната.
Идеите на Европейската комисия за бъдещето са изложени в подробен план за задълбочен и истински икономически и паричен съюз, публикуван на 28 ноември 2012 г. (вж. IP/12/1272). В плана се определя как през следващите месеци и години стъпка по стъпка ще се надгражда сега съществуващата структура.
Комисията вече е разработила свои идеи относно рамка за предварителна координация на основните структурни реформи и на инструмента за конвергенция и конкурентоспособност, за да насърчи и подкрепи държавите членки, изпълняващи трудни реформи (вж. IP/13/248). Тези предложения ще бъдат разработени след обсъждания в Европейския съвет.
ДОПЪЛНИТЕЛНА ИНФОРМАЦИЯ
За Европейския семестър:
http://ec.europa.eu/europe2020/making-it-happen/index_bg.htm
За процедурата при прекомерен дефицит (включително текущите ППД по страни):
http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/corrective_arm/index_en.htm
За процедурата при прекомерен дефицит (включително задълбочен преглед по страни):
